Valutazione risultati e controllo gestione nelle Istituzioni Scolastiche
Valutazione dei risultati e controllo di gestione nelle Istituzioni Scolastiche
di Cristina Lerede (*)
Il concetto di controllo è ampio e presenta varie sfaccettature.
Nella Pubblica Amministrazione esistono controlli esterni ed interni, controlli preventivi e consuntivi, controlli ispettivi, controlli strategici, direzionali ed operativi, controlli economici e finanziari.
Le istituzioni scolastiche, la cui autonomia è stata sancita dalla Leggi Bassanini (Legge 59/1997) che ha attuato il principio di sussidiarietà in ambito scolastico, trasferendo una serie di funzioni dall’amministrazione centrale alle singole istituzioni scolastiche, soggette alle forme di controllo sopraelencate previste dal nostro ordinamento, come d’altro conto tutte le Pubbliche Amministrazioni.
Già Il dlgs n. 150/2009 aveva introdotto importanti elementi di novità in termini di misurazione e valutazione dell’attività gestionale degli Enti pubblici e naturalmente anche gli Istituti scolastici rientrano negli obblighi di misurazione, valutazione, e rendicontazione.
Il sistema dei controlli attualmente è complesso ed articolato, per questo occorre trattare ogni segmento singolarmente, ancorché debba essere visto nella globalità dell’impianto normativo.
La domanda che più volte ci si pone è se il controllo di gestione sia utile nelle Istituzioni Scolastiche e con quali limiti (se ce ne sono) esso possa essere esercitato. Anzitutto dobbiamo collocare il controllo di gestione nel più ampio sistema dei controlli interni, esso attiene alla verifica dell’efficacia, l’efficienza ed economicità dell’azione amministrativa al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi di correzione, il rapporto tra costi e risultati.
Il controllo di gestione è spesso confuso con la contabilità e si ritiene limitato entro il perimetro degli uffici amministrativi, come se si trattasse di una materia di (quasi) esclusiva competenza del Direttore dei Servizi Amministrativi (DSGA). È importante invece considerare la possibilità di implementare un effettivo controllo di gestione, vale a dire il passaggio dalla contabilità su base prettamente finanziaria (ossia analisi dei flussi in entrata ed in uscita) a quella economico-finanziaria (ossia la valutazione dei risultati ottenuti).
Indubbiamente il controllo di gestione si avvale anche del sistema di contabilità economica/patrimoniale, ma esso utilizza soprattutto strumenti di misurazione progettati, avendo chiari alcuni concetti tra i quali: che cosa misurare e chi è il responsabile degli obiettivi della gestione.
Il controllo di gestione investe certamente questioni di allocazione delle risorse, per questo è necessario che il Programma annuale dell’Istituzione scolastica vada di pari passo con il PTOF che rappresenta lo strumento di pianificazione e fissazione degli obiettivi di ciascuna scuola “Il Piano Triennale dell’Offerta Formativa (PTOF), che rappresenta il documento fondamentale costitutivo dell’identità culturale e progettuale delle istituzioni scolastiche ed esplicita la progettazione curricolare, extracurricolare, educativa e organizzativa che le singole scuole adottano nell’ambito della loro autonomia, dovrà essere integrato (Art. 3 dpr 275/1999 novellato dal comma 14 dell’art. 1 L. 107/2015) con il Piano di Miglioramento dell’istituzione scolastica, previsto dal DPR 28 marzo 2013, n. 80.” Così INDIRE.
Al Programma annuale è allegata infatti una relazione illustrativa, che descrive dettagliatamente gli obiettivi da realizzare e la destinazione delle risorse, in coerenza con le previsioni del PTOF, ed espone sinteticamente i risultati della gestione in corso alla data di presentazione del programma medesimo, nonché quelli del precedente esercizio finanziario.
La relazione illustrativa evidenzia, altresì, in modo specifico, le finalità e le voci di spesa cui vengono destinate le entrate a disposizione della scuola.
Finalità (seppur non unica) del controllo di gestione è quella di collegare performance, strategia, progettualità del PTOF e programmazione finanziaria, in vista della più efficiente ed efficace allocazione delle risorse umane, materiali e finanziarie della scuola.
Non va dimenticato che al centro del sistema dei controlli si pone la finalità della riduzione dei costi, che viene perseguita anche attraverso la “cultura del risultato”, sollecitando le istituzioni scolastiche ad uscire dalla loro autoreferenzialità per confrontarsi con le esigenze degli utenti e con il “mercato”.
Per quanto riguarda il “che cosa misurare”, quindi, al centro di questo modello valutativo vengono posti obiettivi, standard e sistemi di valutazione dei risultati, della qualità del servizio erogato, della soddisfazione degli utenti. L’obiettivo dichiarato da queste nuove politiche è quello di migliorare la produttività con le risorse esistenti, in modo da ottimizzare i risultati, senza dimenticare la peculiarità dell’organizzazione pubblica rispetto a quella privata.
Per ciò che concerne invece, “chi è il responsabile degli obiettivi della gestione”, sicuramente è da individuare nel Dirigente scolastico, il cui operato è soggetto a valutazione dei risultati ottenuti. La funzione dirigenziale ha un ruolo di gestione direzionale, organizzativa e di coordinamento e di organizzazione e utilizzo delle risorse umane.
Per quanto riguarda l’oggetto della valutazione, quindi, è necessario affermare che l’oggetto principale della valutazione delle performance non è la persona in sé in quanto tale, ma ciò che essa fa e come lo fa; quindi, non la risorsa, ma i risultati che essa consegue in ambito lavorativo. In particolar modo è possibile inquadrare la valutazione delle performance come una delle principali attività di gestione delle risorse umane nelle organizzazioni. I concetti fondamentali da tenere a mente nel processo di valutazione delle prestazioni sono, da un lato, gli obiettivi di prestazione, dall’altro i comportamenti organizzativi. L’oggetto della valutazione dell’azione dirigenziale è dunque la prestazione lavorativa del soggetto in relazione al preciso compito conferitogli, alle aree di responsabilità (le cosiddette accountabilities), delimitate dagli obiettivi assegnati nel contratto di nomina.
La valutazione riguarda quindi l’adeguatezza delle scelte compiute in sede di attuazione dei piani, programmi e altri strumenti di determinazione dell’indirizzo politico, in termini di congruenza tra risultati conseguiti e obiettivi predefiniti.
Non può essere però trascurato un ulteriore aspetto che è comune a gran parte della dirigenza pubblica: il dirigente scolastico è chiamato a rispondere dei risultati dei livelli di apprendimento degli studenti il cui perseguimento è di competenza di altri soggetti (i docenti), peraltro non scelti dal dirigente, ma assegnati alla scuola sulla base di vari meccanismi selettivi (concorsi, graduatorie, trasferimenti ecc.). In sostanza il dirigente scolastico, pur godendo di ampi spazi operativi di autonomia, si trova a gestire una macchina organizzativa di cui non ha pieno controllo e di cui non può disporre fino in fondo, ma ha comunque la responsabilità di gestire al meglio le risorse professionale assegnatigli affinché vengano conseguiti al meglio gli obiettivi istituzionali della scuola.
Per poter verificare se gli strumenti fino ad ora descritti siano validi per la riduzione dei costi occorre avere degli indicatori. Al fine di valutare la capacità dell’Istituto scolastico di realizzare gli obiettivi inseriti nel PTOF da un lato e, di contenere i costi dall’altro, si possono ipotizzare alcuni indicatori quali: la spesa media pro-capite per studente, ma anche, ad esempio, il numero di ore di assenza degli studenti rapportato al numero di ore di lezione erogato; il rapporto tra spese di funzionamento e spesa complessiva; il rapporto tra spesa per i progetti e spesa complessiva.
Rispondere alla domanda che inizialmente è stata posta non è semplice, il contenimento dei costi è da sempre un’esigenza della Pubblica Amministrazione, che per definizione dovrebbe allocare le risorse pubbliche nel modo più razionale ed efficiente possibile.
Per evitare sperperi di risorse pubbliche (in termini non solo di denaro, ma anche di ore di lavoro) l’impianto normativo attualmente in vigore, come abbiamo brevemente illustrato, ha delineato una serie di valutazioni e strumenti di controllo che nelle istituzioni scolastiche devono innegabilmente essere implementate superando anche un’idea di assistenzialismo/utilitarismo per approdare ad un’idea di massima resa delle risorse pubbliche limitando per quanto possibile gli sprechi.
(*) Funzionario USR Lombardia e revisore dei conti
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